[UU] Ilmu Perundang-Undangan

1. Latar Belakang
Dalam pembukaan UUD 1945 tersirat suatu makna, bahwa Negara Republik Indonesia yang berdiri pada tanggal 17 agustus 1945 adalah Negara yang berdasar atas hukum (Rechtsstaat) dalam arti Negara pengurus (Verzorgingsstaat).

Pengembangan ilmu di bidang perundang-undangan dapat mendorong fungsi pembentukan peraturan perundang-undangan yang sangat diperlukan kehadirannya, oleh karena Negara yang berdasarkan hukum modern tujuan utamanya dari pembentukan perundang-undangan bukan lagi menciptakan kodifikasi bagi norma-norma dan nilai-nilai kehidupan yang sudah mengendap dalam masyarakat, akan tetapi tujuan utama perundang-undangan itu adalah menciptakan modofikasi atau perubahan dalam kehidupan masyarakat.

Perbedaan antara kodifikasi dan modifikasi telah nampak jelas. Peraturan perundang-undangan secara kodifikasi yaitu penyusunan dan penetapan perundang-undang secara sistematis mengenai bidang hukum yang agak luas dan dikumpulkan dalam suatu kitab, bentuk hukum ini diperbaharui namun isinya diambilkan dari hukum yang sudah ada, otomatis dengan perubahan  dan perkembangan kebutuhan masyarakat yang semakin cepat hanya akan menyebabkan hukum selalu berjalan di belakang dan akan ketinggalan zaman. Sedangkan modifikasi adalah peraturan perundang-undangan yang menetapkan peraturan-peraturan baru dan yang mengubah hubungan-hubungan social.

Dalam penerapannya, baik dengan kodifikasi maupun modifikasi terdapat berbagai keuntungan dan kerugian. Apa bila dipakai cara kodifikasi , seseorang akan dengan mudah menemukan peraturan mengenai suatu bidang hukum, karena terkumpul dalam suatu kitab undang-undang. Selain itu akan mudah diterima oleh masyarakat karena di dalamnya terdapat nilai-nilai yang telah mengendap dalam masyarakat. Kerugiannya adalah bahwa dalam pembentukannya memerlukan waktu yang lama (dan sering ketinggalan zaman), selain itu kodifikasi akan sulit melakukan perubahan prinsipil hukum itu.

Dalam modifikasi terdapat keuntungan, antara lain bahwa pembentukannya tidak memakan waktu yang lama, dan hukum akan selalu berada di depan walaupun kadang-kadang hukum yang dirumuskan kurang sesuai dengan kehendak masyarakat.[1]

2. Pengertian Ilmu Perundang-undangan
Ilmu pengetauhan perundang-undangan secara umum terjemahan dari gesetzgebungswissenschaft adalah suatu cabang ilmu baru, yang mula-mula berkembang di Eropa Barat, terutama di Negara-negara yang berbahasa Jerman. Istilah lain yang juga sering dipakai adalah Wetgevingswetenschap, atau science of legislation.

Tokoh-tokoh utama yang mencetuskan bidang ilmu ini antara lain adalah peter noll (1973) dengan istilah gesetzgebunglehre, jurgen rodig (1975), dengan istilah gesetzgebunglehre, burkhardt krems (1979) dan Werner maihofer (1981) dengan istilah gesetzgebungswissenchaft. Di belanda antara lain S.O. van poelje (1980) dengan istilah wetgevingsleer atau wetgevingskunde, dan W.G van der velden (1988) dengan istilah wetgevingstheorie, sedangkan di Indonesia diajukan oleh Hamid S. Attamimi (1975) dengan istilah ilmu pengetauhan perundang-undangan.[2]

Menurut burkhadt krems, ilmu pengetauhan perundang-undangan adalah ilmu pengetauhan tentang pembentukan peraturan Negara, yang merupakan ilmu yang bersifat interdisipliner. Selain itu, ilmu peraturan perundang-undangan juga berhubungan dengan ilmu politik dan sosiologi, secara garis besar dapat dibagi menjadi dua bagian besar, yaitu:

1. Teori perundang-undangan yaitu berorientasi pada mencari kejelasan dan kejernihan makna atau pengertian-pengertian dan bersifat kognitif.
2. Ilmu perundang-undangan yaitu berorientasi pada melakukan perbuatan dalam hal pembentukan peraturan perundang-undangan dan bersifat normatif.

Burkhardt krems membagi lagi bagian kedua tersebut kedalam tiga sub bagian yaitu:

1. Proses perundang-undangan (gesetzebungverfahren)
2. Metode perundang-undangan (gesetzebungsmethode)
3. Teknik perundang-undangan (gesetzebungstechnic)

ILMU PENGETAHUAN PERUNDANG-UNDANGAN[3]

3. Fungsi Peraturan Perundang-Undangan
Fungsi peraturan perundang-undangan, yang dapat dibagi menjadi dua kelompok utama, yaitu:
1)      Fungsi Internal, adalah fungsi pengaturan perundang-undangan sebagai sub sistem hukum (hukum perundang-undangan) terhadap sistem kaidah hukum pada umumnya secara internal, peraturan perundang-undangan menjalankan fungsi penciptaan hukum, fungsi pembaharuan hukum, fungsi integrasi pluralisme hukum, fungsi kepastian hukum.

Secara internal, peraturan perundang-undangan menjalankan beberapa fungsi:

• Fungsi penciptaan hukum.

Penciptaan hukum (rechtschepping) yang melahirkan sistem kaidah hukum yang berlaku umum  dilakukan atau terjadi melalui  beberapa cara yaitu melalui putusan hakim (yurisprudensi). Kebiasaan yang tumbuh sebagai praktek dalam kehidupan masyarakat atau negara, dan peraturan perundang-undangan sebagai keputusan tertulis pejabat atau lingkungan jabatan yang berwenang yang berlaku secara umum. Secaratidak langsung, hukum dapat pula terbentuk melalui ajaran-ajaran hukum (doktrin) yang diterima dan digunakan dalam pembentukan hukum.

• Fungsi pembaharuan hukum.

Peraturan perundang-undangan merupakan instrumen yang efektif dalam pembaharuan hukum (law reform) dibandingkan dengan penggunaan hukum kebiasaan atau hukum yurisprudensi. Telah dikemukakan, pembentukan peraturan perundang-undangan dapat direncanakan, sehingga pembaharuan hukum dapat pula direncakan. Peraturan perundang-undangan tidak hanya melakukan fungi pembaharuan terhadap peraturan perundang-undangan (yang telah ada). Peraturan perundang-undangan dapat pula dipergunakan Sebagai sarana memperbaharui yurisprudensi. Hukum kebiasaan atau hukum adat. Fungsi pembaharuan terhadap peraturan perundang-undangan antara lain dalam rangka mengganti peraturan perundang-undangan dari masa pemerintahan Hindia Belanda. Tidak pula kalah pentingnya memperbaharui peraturan perundang-undangan nasional  (dibuat setelah kemerdekaan) yang tidak sesuai lagi dengan kebutuhan dan perkembangan baru. Di bidang hukum kebiasaan atau hukum adat. Peraturan perundang-undangan berfungsi mengganti hukum kebiasaan atau hukum adat yang tidak sesuai dengan kenyataan-kenyataan baru. Pemanfaat peraturan perundang-undangan sebagai instrumen pembaharuan hukum kebiasaan atau hukum adat sangat bermanfaat, karena dalam hal-hal tertentu kedua hukum yang disebut belakangan tersebut sangat rigid terhadap perubahan.

• Fungsi integrasi pluralisme sistem hukum

Pada saat ini masih berlaku berbagai sistem hukum (empat macam sistem hukum), yaitu: “sistem hukum kontinental (Barat), sistem hukum adat, sistem hukum agama (khususnya lslam) dan sistem hukum nasional”.

Pluralisme sistem hukum yang berlaku hingga saat ini merupakan salah satu warisan kolonial yang harus ditata kembali. Penataan kembali berbagai sistem hukum tersebut tidaklah dimaksudkan meniadakan berbagai sistem hukum – terutama sistem hukum yang hidup sebagai satu kenyataanyang dianut dan dipertahankan dalam pergaulan masyarakat. Pembangunan sistem hukum nasional adalah dalam rangka mengintegrasikan berbagai sistem hukum tersebut sehingga tersusun dalam satu tatanan yang harmonis satu sama lain. Mengenai pluralisme kaidah hukum sepenuhnya bergantung pada kebutuhan hukum masyarakat. Kaidah hukum dapat berbeda antara berbagai kelompok masyarakat, tergantung pada keadaan dan kebutuhan masyarakat yang bersangkutan.

d. Fungsi kepastian hukum
Kepastian hukum (rechtszekerheid, legal certainty) merupaken asas penting dalam tindakan hukum (rechtshandeling) dan penegakan hukum (hendhaving, uitvoering). Telah menjadi pengetahuan umum, bahwa peraturan perundang-undangan depat memberikan kepastian hukum yang lebih tinggi dan pada hukum kebiasan, hukum adat, atau hukum yurisprudensi. Namun, perlu diketahui, kepastian hukum peraturan perundang-undangan tidak semata-mata diletakkan pada bentuknya yang tertulis (geschreven, written).

2)      Fungsi Eksternal
Fungsi Eksternal, adalah keterkaitan peraturan perundang-undangan dengan tempat berlakunya. Fungsi eksternal ini dapat disebut sebagai fungsi sosial hukum, yang meliputi fungsi perubahan, fungsi stabilisasi, fungsi kemudahan. Dengan demikian, fungsi ini dapat juga berlaku pada hukum-hukum kebiasaan, hukum adat, atau hukum yurisprudensi. Bagi Indonesia, fungsi sosial ini akan lebih diperankan oleh peraturan perundang-undangan, karena berbagai pertimbangan yang sudah disebutkan di muka. Fungsi sosial ini dapat dibedakan:

• Fungsi perubahan

Telah lama  di kalangan pendidikan hukum diperkenalkan fungsi perubahan ini yaitu hukum sebagai sarana pembaharuan (law associal engineering). Peraturan perundang-undangan diciptakan atau dibentuk  untuk mendorong perubahan masyarakat di bidang ekonomi, sosial, maupun budaya. Masyarakat “patrilineal” atau “matrilineal” dapat didorong menuju masyarakat “parental” melalui peraturan perundang-undangan perkawinan.

• Fungsi stabilisasi

Peraturan perundang-undangan dapat pula berfungsi sebagai stabilisasi. Peraturan perundang-undangan di bidang pidana, di bidang ketertiban dan keamanan adalah kaidah-kaidah yang terutama bertujuan menjami stabilitas masyarakat. Kaidah stabilitas dapat pula mencakup kegiatan ekonomi, seperti pengaturan kerja, pengaturan tata cara perniagaan dan lain-lain. Demikian pula di lapangan pengawasan terhadap budaya luar, dapat pula berfungsi menstabilkan sistem soeial budaya yang telah ada.

• Fungsi kemudahan

Peraturan perundang-undangan dapat pula dipergunakan sebagai sarana mengatur berbagai kemudahan (fasilitas). Peraturan perundang-undangan yang berisi ketentuan insentif seperti keringanan pajak, penundaan pengenaan pajak, penyederhanaan tata cara perizinan, struktur permodalan dalam penanaman modal merupakan kaidah-kaidah kemudahan. Namun perlu diperhatikan, tidak selamanya, peraturan kemudahan akan serta merta membuahkan tujuan pemberian kemudahan. Dalam penanaman modal misalnya, selain kemudahan-kemudahan seperti disebutkan di atas diperlukan juga persyaratan lain seperti stabilitas politik, sarana dan prasarana ekonomi, ketenagakerjaan, dan lain sebagainya.[4]

Uraian lain tentang fungsi peraturan perundang-undangan dikemukakan oleh ahli peraturan perundang-undangan kenamaan seperti Robert Baldwin & Martin Cave[5], yang mengemukakan bahwa peraturan perundang-undangan memiliki fungsi:

1. Mencegah monopoli atau ketimpangan kepemilikan sumber daya;
2. Mengurangi dampak negatif dari suatu aktivitas di komunitas atau lingkungannya;
3. Membuka informasi bagi publik dan mendorong kesetaraan antar kelompok (mendorong perubahan institusi, atau affirmative action kepada kelompok marginal);
4. mencegah kelangkaan sumber daya publik dari eksploitasi jangka pendek;
5. Menjamin pemerataan kesempatan dan sumber daya serta keadilan sosial, perluasan akses dan redistribusi sumber daya; dan
6. Memperlancar koordinasi dan perencanaan dalam sektor ekonomi.

Dua kutipan fungsi peraturan perundang-udangan sebagaimana dikemuka-kan di atas, pada dasarnya menunjuk pada keberadaan fungsi sebuah hukum atau peraturan perundang-undangan dalam sebuah negara yang berdasarkan hukum. Sebagai negara hukum dan menganut paham konstsitusionalisme, Indonesia jelas membutuhkan adanya berbagai pembatasan kewenangan negara dan jaminan serta komitmen negara untuk memenuhi hak-hak warga negara, secara tertulis. Hal yang sama juga terjadi di negara-negara lain. Di sinilah peraturan perundang-undangan menjalankan fungsi utamanya, yakni sebagai instrumen sekaligus kerangka arah pembangunan nasional.

Merujuk pada fungsi peraturan perundang-undangan sesuai dengan jenis-jenisnya, UU No. 10 Tahun 2004 secara implisit menyebutkan fungsi-fungsi sebagai berikut:

• Fungsi UUD 1945

1. Menentukan pembatasan terhadap kekuasaan sebagai satu fungsi konstitusionalisme.
2. Memberikan  legitimasi terhadap kekuasaan pemerintahan.
3. Sebagai instrumen untuk mengalihkan kewenangan dari pemegang kekuasaan asal (baik rakyat dalam sistem demokrasi atau Raja dalam sistem Monarki) kepada organ-organ kekuasaan negara.
4. Sebagai kepala negara simbolik.
5. Sebagai kitab suci simbolik dari suatu agama  civil atau syari’at negara (civil religion).

• Fungsi Undang-undang/ Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang

1. Menyelenggarakan peraturan lebih lanjut ketentuan dalam UUD 1945 yang tegas-tegas menyebutnya.
2. Pengaturan lebih lanjut secara umum aturan dasar lainnya dalam batang tubuh UUD 1945.
3. Pengaturan lebih lanjut materi UUD 1945.

• Fungsi Peraturan Pemerintah

1. Pengaturan lebih lanjut dalam ketentuan UU yang lebih tegas menyebutnya.
2. Menyelenggarakan lebih lanjut ketentuan dalam UU yang mengatur meskipun tidak tegas-tegas menyebutnya.

• Fungsi Peraturan Presiden

1. Pengaturan lebih lanjut ketentuan UU dan untuk melaksanakan Peraturan Pemerintah.
2. Menyelenggarakan pengaturan secara umum dalam rangka menyelenggarakan kekuasaan pemerintah.

• Fungsi Peraturan Daerah

1. Menyelenggarakan lebih lanjut ketentuan UU, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan Menteri, yang secara tegas menyebutnya.
2. Menyelenggarakan lebih lanjut kententuan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah.

• Fungsi Peraturan selain Peraturan Perundang-udangan

1. Menyelenggarakan lebih lanjut ketentuan Undang-undang, Peraturan Pemerintah, dan peraturan peraturan perundang-undangan yang berada pada hirarkhi di atasnya.
2. Menyelenggarakan lebih lanjut ketentuan dalam rangka penyelenggaraan tugas-tugas dan fungsi-fungsi kelembagaan masing-masing, yang secara tegas disebutkan atau diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang ada pada hirarkhi lebih tinggi.

2. Asas-Asas Pembentuk Peraturan perundang-undangan

Asas adalah dasar atau sesuatu yang dijadikan tumpuan berpikir, berpendapat dan bertindak[6]. Asas-asas pembentuk peraturan perundang-undangan berati dasar atau sesuatu yang dijadikan tumpuan dalam menyusun peraturan perundang-undangan. Padanan kata asas adalah prinisip yang berarti kebenaran yang menjadi pokok dasar dalam berpikir, berpendapat dan bertindak.

Asas juga merupakan sandaran di dalam pembentukan Perundang-undangan diatur di dalam Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Di dalam undang-undang tersebut asas di bagi menjadi dua, yaitu asas Perunang-undangan dan asas materi muatan Perundang-undangan.[7]

Dalam menyusun peraturan Perundang-undangan banyak para ahli yang mengemukakan pendapatnya. Meskipun berbeda redaksi, pada dasarnya beragam pendapat itu mengarah pada substansi yang sama. Berikut ini akan dikemukakan beberapa pendapat ahli, kemudian penulis akan mengklasifikasikannya ke dalam dua bagian kelompok asas utama (1) asas materil atau prinsip-prinsip substantif; dan (2) asas formal atau prinsip-prinsip teknik pembentukan peraturan perundang-undangan.

Prof. Purnadi Purbacaraka dan Prof. Soerjono Soekanto[8], memperkenalkan enam asas sebagai berikut:

• Peraturan perundang-undangan tidak berlaku surut (non retroaktif);
• Peraturan perundang-undangan yang dibuat oleh penguasa yang lebih tinggi, mempunyai kedudukan yang lebih tinggi pula;
• Peraturan perundang-undangan yang bersifat khusus menyampingkan peraturan perundang-undangan yang bersifat umum (lex specialis derogat lex generalis);
• Peraturan perundang-undangan yang berlaku belakangan membatal-kan peraturan perundang-undangan yang berlaku terdahulu (lex posteriori derogate lex periori);
• Peraturan perundang-undangan tidak dapat di ganggu gugat;
• Peraturan perundang-undangan sebagai sarana untuk semaksimal mungkin dapat mencapai kesejahteraan spiritual dan materil bagi masyarakat maupun individu, melalui pembaharuan atau pelestarian (asas welvaarstaat).

Hampir sama dengan pendapat ahli sebelumnya Amiroedin Sjarief, mengajukan lima asas, sebagai berikut:[9]

• Asas tingkatan hirarkhi;
• Peraturan perundang-undangan tidak dapat di ganggu gugat;
• Peraturan perundang-undangan yang bersifat khusus menyam-pingkan UU yang bersifat umum (lex specialis derogate lex generalis);
• Peraturan perundang-undangan tidak berlaku surut;
• UU yang baru menyampingkan UU yang lama (lex posteriori derogat lex periori).

Pendapat yang lebih terperinci di kemukakan oleh I.C van der Vliesdi mana asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan dapat dibagi menjadi dua, yaitu asas formal dan asas materil.

Asas formal mencakup:[10]

• Asas tujuan yang jelas (beginsel van duetlijke doelstelling);
• Asas organ / lembaga yang tepat (beginsel van het juiste organ);
•  Asas perlu pengaturan (het noodzakelijkheids beginsel);
• Asas dapat dilaksanakan (het beginsel van uitvoorbaarheid);
• Asas konsensus (het beginsel van consensus).

Sedangkan yang masuk asas materiil adalah sebagai berkut:

• Asas terminologi dan sistimatika yang benar (het beginsel van duitdelijke terminologie en duitdelijke systematiek),
• Asas dapat dikenali (het beginsel van de kenbaarheid);
• Asas perlakuan yang sama dalam hukum (het rechsgelijkheids beginsel);
• Asas kepastian hukum (het rechtszekerheidsbeginsel);
• Asas pelaksanaan hukum sesuai dengan keadaan individual (het beginsel van de individuale rechtsbedeling).

Pendapat terakhir dikemukakan oleh A. Hamid S. Attamimi sebagaimana dikutip oleh Maria Farida,[11] yang mengatakan bahwa pembentukan peraturan perundang–undangan Indonesia yang patut akan mengikuti pedoman dan bimbingan yang diberikan oleh cita negara hukum yang tidak lain adalah Pancasila, yang oleh Attamimi diistilahkan sebagai bintang pemandu, prinsip negara hukum dan konstitusionalisme, di mana sebuah negara menganut paham konstitusi.

Lebih lanjut mengenai A. Hamid. S. Attamimi, mengatakan jika dihubungkan pembagian atas asas formal dan materil, maka pembagiannya sebagai berikut :

• Asas–asas formal:

1. Asas tujuan yang jelas.
2. Asas perlunya pengaturan.
3. Asas organ / lembaga yang tepat.
4. Asas materi muatan yang tepat.
5. Asas dapat dilaksanakan.
6. Asas dapat dikenali.

• Asas–asas materiil:

1. Asas sesuai dengan cita hukum Indonesia dan norma fundamental negara.
2. Asas sesuai dengan hukum dasar negara.
3. Asas sesuai dengan prinsip negara berdasarkan hukum.
4. Asas sesuai dengan prinsip pemerintahan berdasarkan konstitusi.

Dalam Islam, prinsip-prinsip perumusan peraturan perundang-undangan (qanun) juga telah lama diperkenalkan oleh ahli Islam seperti Al Ghazali, Ibnu al Qayyim al Jauziyah, dan tokoh-tokoh kontemporer lainnya. Beberapa prinsip itu antara lain:

• Pluralisme (al ta’addudiyyah); suatu prinsip keanekaragaman, di mana setiap peraturan perundang-undangan yang disusun harus menghargai, mengakomodasi keberagaman di suatu komunitas.
• Nasionalitas (muwathanah); spirit nasionalisme yang melandasi bangunan bangsa Indonesia harus menjadi batu pijak dan poros dalam perumusan kebijakan (meskipun ia berbasis pada syariat Islam).
• Penegakan hak asasi manusia (iqamat al huquq al Insaniyah); menurut Imam Ghazali adalah bahwa perumusan kebijakan dioreintasikan pada komitmen untuk melindungi hak-hak kemanusiaan. hak asasi manusia juga diacu sebagai landasan perumusan materi kebijakan.

Terdapat enam hak yang dikenal dalam disiplin Syariat Islam:

• Hak untuk hidup (hifdz al nafs aw al hayat)
• Hak kebebasan beragama (hifdz a din)
• Hak kebebasan berfikir (hifdz al aqli)
• Hak properti (hifdz al maal)
• Hak untuk mempertahankan nama baik (hifdz al irdh)
• Hak untuk memiliki garis keturunan (hifdz al nasl)
• Demokratis: secara prinsipil nilai-nilai Islam berkesesuaian (compatibel) dengan nilai-nilai demokrasi. Beberapa di antaranya:
• Egalitarianisme (al musawah)
• Kemerdekaan (al hurriyyah)
• Persaudaraan (al ukhuwwah)
• Keadilan (al adalah)
• Musyawarah (al syuro)
• Kemaslahatan (al mashlahah)

Ibnu al Qayyim al Jauziyah menyebutkan bahwa syariat Islam itu dibangun untk mewujudkan nilai-nilai universal seperti: al mashlahah (kemaslahatan), al adalah (keadilan), al rahmat (kasih sayang), al hikmah (kebijaksanaan).

• Kesetaraan dan keadilan gender: setiap kebijakan disusun tidak boleh membedakan setiap jenis kelamin. Ia harus mengakomodasi dan mensetarakan gender.

Berbagai pendapat yang dikemukakan oleh para ahli di atas, pada dasarnya menunjuk pada bagaimana sebuah peraturan perundang-undangan dibuat, baik dari segi materi-materi yang harus dimuat dalam peraturan perundang-undangan, cara atau teknik pembuatannya, akurasi organ pembentuk, dan lain-lain. Untuk memudahkan pemahaman, di bawah ini akan diuraikan penjelasan asas-asas itu yang dikelompokkan ke dalam 3 bagian asas yang harus dipenuhi. Uraian berikut ini sebagian besar mengacu pada UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan perundang-undangan, dengan tambahan dan penjelasan yang dideduksi dari uraian par (*http://satgas-peradilan.com/)

Share this post