Yudisialisasi Politik di Mahkamah Konstitusi Indonesia dan Korea

SUDUT HUKUM | Sejak berakhirnya Perang Dunia II, kewenangan pengadilan telah berkembang begitu pesat di hampir seluruh belahan dunia. Pada saat itu, pengujian peraturan perundang-undangan (judicial review) merupakan kewenangan utama tambahan yang dimiliki pengadilan. Namun kini, berbagai pengadilan juga mempunyai kewenangan lain, mulai dari membubarkan partai politik, memakzulkan presiden, menyelesaikan sengketa pemilu, hingga membuat putusan-putusan politik strategis. Para politisi bahkan telah mendelegasikan sebagian kewenangannya untuk membentuk kebijakan kepada pengadilan, sehingga para hakim menjadi lebih berani mengambil keputusan-keputusan politik. Ekspansi kewenangan pengadilan ke dalam arena politik seperti ini sering dilabelkan dengan istilah yudisialisasi politik (judicialization of politics).

Walaupun fenomena yudisialisasi politik telah terjadi secara universal, namun ruang lingkup dan kedalaman dari yudisialisasi tersebut berbeda antara negara satu dengan negara lain. Bahkan, tidak terlalu jelas faktor apa saja yang menjadikan perbedaan-perbedaan tersebut. Berdasarkan permasalahan ini, Chien-Chih Lin, sekarang Assistant Research Professor di Institutum Iurisprudentiae, Academia Sinica, Taiwan, melakukan penelitian untuk menyingkap dinamika dari yudisialisasi politik. Penelitian Lin berangkat dari pemahaman konvensional bahwa suatu lingkungan politik sangat berpengaruh penting bagi perkembangan yudisialisasi politik karena tiga alasan sebagai berikut.

Pertama, partai politik yang kalah pemilu akan memindahkan sebagian kekuatan politiknya kepada pengadilan apabila hasil pemilihan umum tidak menentu. Kedua, pengadilan memiliki lebih banyak kesempatan untuk masuk ke dalam arena politik karena akan banyak terjadi konflik politik manakala lingkungan politiknya tidak stabil. Ketiga, resiko pembalasan politik terhadap pengadilan akan lebih rendah ketika kekuatan politik tidak terkonsentrasi. Hasil penelitian Lin ini kemudian dimuat di UCLA Journal of International Law and Foreign Affairs (Fall 2016) dengan judul artikel, “Pace of Constitutional Transition Matters: The Judicialization of Politics in Indonesia and Korea”.

Dengan menggunakan pendekatan “most-similar-cases” melalui perbandingan dua kasus yang memiliki variable identik atau serupa, yaitu Indonesia dan Korea, Lin menyimpulkan bahwa yudisialisasi politik menjadi lebih aktif ketika laju transisi konstitusional berjalan lebih cepat pasca terjadinya proses demokratisasi. Hasil temuan Lin ini sangat menarik untuk dikaji lebih mendalam sebagai bahan telaah akademik. Oleh karena itu, tulisan ini akan menguraikan pokok-pokok bahasan dan temuan yang dihasilkan dari penelitian Chien-Chih Lin, khususnya terkait dengan fenomena yudisialisasi politik yang terjadi di Mahkamah Konstitusi Indonesia dan Korea.

Faktor-Faktor Yudisialisasi Politik

Secara umum, yudisialisasi politik terbagi menjadi tiga dimensi, yaitu: (1) ekspansi kewenangan pengadilan; (2) pergeseran ekuilibrium politik; dan (3) mobilisasi hukum. Adapun judicial review menjadi titik awal bagi terjadinya yudisialisasi politik karena tidak dapat dikategorikan secara jelas, baik ke dalam politik maupun yudisial. Sebab, ada perpaduan di antara keduanya. Menurut Lin, terjadinya perubahan konstitusi menandai pergantian nilai-nilai lama dengan aturan yang baru. Akan sangat sulit bagi para politisi untuk memprediksi bagaimana situasi akan berkembang di tengah lingkungan politik yang baru setelah momentum perubahan konstitusi. Oleh karenanya, politisi cenderung untuk memperkuat pengadilan untuk menjaga kesempatan para politisi untuk kembali menduduki kekuasaan apabila mereka kalah dalam pemilu.

Selanjutnya, suatu tatanan konstitusional yang baru juga dapat meningkatkan instabilitas yang memberikan kesempatan lebih besar bagi pengadilan untuk melakukan intervensi dalam urusan politik. Sebaliknya, negara dengan konstitusi yang lebih lama akan cenderung mempertahankan kerangka politiknya atau menjaga distribusi kekuasaannya dengan tidak mengganti konstitusinya secara radikal. Sehingga, para politisi hanya memiliki sedikit keinginan untuk memperkuat pengadilan. Sebaliknya, konstitusi baru dapat menciptakan proses yudisialisasi politik yang lebih intensif, setidaknya untuk jangka pendek.

Dalam artikelnya, Lin juga menjelaskan bahwa suatu pengadilan yang menangani isu-isu konstitusional juga memfasilitasi terjadinya yudisialisasi politik. Untuk menjaga dan mengimplementasikan hak fundamental bagi warga negara maka banyak negara-negara demokrasi baru dengan tradisi civil law membentuk tribunal khusus yang umumnya diberi nama Mahkamah Konstitusi. Lembaga peradilan ini biasanya memiliki hakim dengan latar belakang yang beragam, mulai dari hakim karir, jaksa, advokat, dan profesor hukum. Hakim di Mahkamah Konstitusi biasanya dinominasikan oleh salah satu atau kombinasi cabang kekuasaan negara. Oleh karenanya, berbeda dengan ajudikasi persidangan oleh hakim biasa yang sangat apolitis, ajudikasi konstitusional oleh hakim konstitusi akan nampak bersifat politis.

Model pemilihan hakim konstitusi yang dipilih melalui sistem representasi dari ketiga cabang kekuasaan yang berbeda, cenderung lebih menimbulkan yudisialisasi politik dibandingkan model pemilihan melalui sistem kerjasama, di mana eksekutif menominasikan calon hakim yang kemudian harus disetujui oleh parlemen. Selanjutnya, pengujian secara abstrak (abstract review) lebih sering menciptakan yudisialisasi politik dibandingkan dengan pengujian secara konkret (concrete review). Sebab, putusan dalam pengujian secara konkret hanya memiliki efek inter partes dan tidak mengikat kepada para pihak di luar perkara.

Model pengujian konstitusional, akses dan kedudukan hukum untuk mengajukan permohonan, serta independensi pengadilan ikut menjadi faktor penentu bagi terbentuknya yudisialisasi politik. Selain itu, keberadaan pengadilan regional dan internasional dapat pula membawa akibat pada terbentuknya yudisialisasi politik secara domestik. Kemudian, yudisialisasi politik tidak hanya bergantung pada institusi hukum semata, namun juga konteks politik yang lebih luas. Elemen-elemen politik seperti sistem kepartaian, struktur pemerintahan, proses transisi demokrasi, semuanya turut memainkan peran dalam mempercepat dan membatasi terjadinya yudisialisasi politik. Jenis rezim yang mempertahankan kekuasaan sebelum terjadinya demokratisasi bahkan ikut membawa pengaruh terhadap yudisialisasi politik. Menurut Lin, pada negara demokrasi baru yang rezim sebelumnya dipimpin oleh pemerintahan militer akan memiliki yudisialisasi politik yang lebih kuat dibandingkan dengan dipimpin oleh partai yang beraliran Leninist.

Dalam konteks hubungan kelembagaan, kini terdapat batas yang tidak terlihat antara penerimaan terhadap aktivisme pengadilan dan “perampasan” kewenangan oleh pengadilan yang tidak dapat diterima. Ketika pengadilan bertindak melebih batas toleransi maka cabang politik lainnya akan merespons atau menyerang balik. Semakin kecil interval toleransinya maka semakin terbatas yudisialisasi politik akan terjadi. Namun demikian, batas interval di suatu negara tidak selamanya tetap, melainkan dapat berubah ketika para politisi mendapatkan dukungan, pengadilan kurang popular, atau serangan politik tidak terlalu besar. Apabila lembaga peradilan pernah “didisiplinkan” oleh para politisi di masa lalu maka besar kemungkinan pengadilan akan ragu-ragu melangkah dan memasuki arena politik di masa mendatang.

Mahkamah Konstitusi Indonesia

Dalam praktiknya, MK Indonesia dinilai oleh Lin telah menjalankan fungsinya secara progresif dan independen dalam melindungi hak asasi manusia. Beberapa contoh putusan penting dijadikan studi kasus dalam penelitiannya. Pada 2003, MK Indonesia pernah membatalkan ketentuan untuk melindungi warga negara dari tuntutan yang berlaku surut dalam tindak pidana terorisme. Di tahun 2004, MK Indonesia juga telah mengembalikan kebebasan dan hak politik bagi mantan anggota atau keluarga yang dianggap terlibat dalam organisasi terlarang.

Kemudian di 2006, MK Indonesia mencabut tiga pasal yang dapat mengkriminalisasi warga negara yang menyampaikan kritik politik terhadap pemerintah. Setahun setelahnya, MK Indonesia membatalkan sistem pemilu legislatif yang secara tidak langsung memberlakukan pemilihan dengan sistem suara terbanyak atas dasar kedaulatan rakyat. Sebagai lembaga peradilan di negara dengan jumlah populasi Muslim terbesar, MK Indonesia juga dianggap telah menciptakan kesimbangan antara kebebasan beragama (freedom of religion) dan hukum sekuler (secular laws) dalam banyak perkaranya.

Menurut Lin, kewenangan konstitusional MK Indonesia secara politik sangat penting. Hal ini membuka kesempatan bagi masuknya MK Indonesia ke dalam arena politik, sehingga turut memberi kontribusi terjadinya yudisialisasi politik. Selain kewenangan yang telah diberikan secara eksplisit oleh UUD 1945, Lin berpendapat bahwa MK Indonesia secara implisit juga telah memperluas yuridiksinya melalui putusan-putusan yang dikeluarkannya.

Pertama, MK Indonesia telah mengakui beberapa hak konstitusional dan kewajiban negara yang tidak secara jelas tertulis di dalam konstitusi, seperti kewajiban negara menyediakan bantuan hukum dan melindungi industri domestik dari dominasi asing. Kemudian, MK Indonesia juga memberikan penafsiran yang luas terhadap kedudukan hukum bagi para pemohon, khususnya dalam domain litigasi untuk kepentingan publik. Menurut Lin, langkah ini dipandang dapat meningkatkan akses publik terhadap pengadilan sekaligus meningkatkan popularitas pengadilan di tengah publik. Kedua, baik UUD 1945 maupun UU MK tidak ada yang menyatakan jenis putusan yang memberi batas waktu, namun MK Indonesia menciptakan jenis putusan tersebut melalui pertimbangannya sendiri. Ketiga, walaupun MK memutuskan tidak membatalkan suatu undang-undang di banyak perkara, namun seringkali memberikan penafsiran secara spesifik yang tidak sama dengan maksud dari pembentuk undang-undang.

Dengan melakukan hal tersebut, menurut Lin, MK Indonesia secara implisit menulis kembali ketentuan baru di dalam undang-undang, sehingga seakan-akan telah berfungsi semacam “parlemen kedua”. Lebih lanjut, meskipun MK Indonesia hanya boleh memeriksa undang-undang setelah era reformasi 1999, namun MK membatalkan ketentuan tersebut sehingga secara tidak langsung telah memperluas yuridiksinya. MK Indonesia juga sering membatalkan undang-undang secara keseluruhan dan mengintervensi proses pembuatan kebijakan, misalnya dalam distribusi anggaran dalam APBN.

Selain kasus-kasus di atas, Lin juga mengambil contoh bagaimana MK Indonesia memutuskan perkara-perkara strategis seperti pengujian UU Ketenagalistrikan, UU Minyak dan Gas Bumi, UU Sumber Daya Air, dan UU APBN. Dalam perkara UU APBN terkait anggaran pendidikan misalnya, Lin menggambarkan adanya tiga karakteristik dari yudisialisasi politik. Pertama, yudisialisasi politik tidak memerlukan pengadilan yang bertindak secara antagonis terhadap cabang kekuasaan lainnya. Kedua, perkara tersebut memperlihatkan bahwa hakim dapat dan kadang-kadang berpikir seperti politisi dengan mempertimbangkan faktor-faktor “extra-legal” ketika membuat suatu putusan. Ketiga, yudisialisasi politik telah menyediakan saluran langsung bagi warga negara untuk berpartisipasi dalam politik, di mana masyarakat dapat menuntut untuk dibatalkannya kebijakan yang tidak diinginkan melalui jalur litigasi.

Di samping kebijakan-kebijakan umum, Lin juga berpendapat bahwa MK Indonesia melakukan intervensi terhadap isu-isu politik besar seperti pergantian rezim, sistem pemilu, keadilan restoratif, identitas nasional, dan isu-isu kebangsaan. Dalam kaitannya dengan pemilu, Lin menilai bahwa MK Indonesia telah mengurangi terjadinya resiko politik yang timbul akibat kontroversi dan sengketa pemilu. Hal penting lainnya yang dikemukakan Lin, insentif terjadinya yudisialisasi politik di Indonesia dari bawah lebih disebabkan oleh aktivitas para advokat dan LSM yang membela kepentingan publik, khususnya setelah terbentuknya MK Indonesia dan UU Bantuan Hukum. Perkara terkait Sekolah Berstandar Internasional (SBI) adalah salah satu contoh adanya mobilisasi hukum yang dilakukan oleh NGOs secara efektif di MK Indonesia.

Mahkamah Konstitusi Korea

Hasil amandemen Konstitusi Korea pada 1987 memberikan lima kewenangan kepada MK Korea, yaitu menguji konstitusionalitas undang-undang, memeriksa permohonan ajudikasi konstitusional oleh warga negara, menyelesaikan sengketa antaralembaga negara, memutuskan pemberhentian pejabat negara, dan membubarkan partai politik. MK Korea dikenal sangat progresif, di mana sekitar 40% dari undang-undang yang diperiksa telah dibatalkan. MK Korea juga sangat aktif, khususnya di bidang hak politik, hukum acara pidana, dan hubungan ketenagakerjaan.

Sama halnya dengan MK Indonesia, menurut Lin, MK Korea telah memperluas kewenangannya secara strategis. Misalnya, para hakim MK Korea telah meninggikan signifikansi politiknya dengan menafsirkan secara luas syarat untuk mengajukan pengaduan konstitusional (constitutional complaint). Selain itu, MK Korea juga memberikan kedudukan hukum bagi partai politik dan konsumen, walaupun mereka bukanlah korban substantif dari suatu undang-undang. MK Korea tidak jarang memeriksa perkara sebelum terjadinya pelanggaran HAM. Bahkan, MK Korea memperlunak syarat prosedur terpenting untuk mengajukan perkara, yaitu tidak lagi setelah seluruh upaya hukum yang tersedia dijalani.

Kemudian, MK Korea juga membentuk hak-hak baru melalui putusannya. Misalnya, MK Korea memperkenalkan hak untuk mengetahui (right to know) dan kebebasan berkontrak (freedom of contract) berdasarkan Pasal 10 Konstitusi Korea guna melindungi hak untuk mengejar kebahagiaan (right to pursue happiness). Dengan melakukan interpretasi seperti itu, MK Korea dinilai oleh Lin telah melakukan praktik yudisialisasi politik.

Selanjutnya, isu-isu politik juga menjadi kewenangan dari MK Korea untuk menyelesaikannya. Misalnya, keadilan transisional yang menjadi kontroversi sejak lahirnya proses demokratisasi di Korea, yakni “The Kwangju Incident” sebagai peristiwa militer berdarah pada masa rezim otoriter. MK Korea dihadapkan untuk memeriksa undang-undang khusus untuk mendakwa para mantan presiden yang terlibat dalam peristiwa tersebut. Dalam kasus politik lain, MK Korea juga harus menilai konstitusionalitas undang-undang khusus yang dibuat untuk mendakwa mantan presiden sebelumnya berkaitan dengan sumbangan politik yang mencurigakan. Terhadap kedua kasus ini, Lin berpendapat bahwa MK Korea memperlihatkan kecerdasan politiknya dengan mempertahankan undang-undang sekaligus membuat malu pihak ekskutif.

Yudisialisasi politik di MK Korea terus berkembang di dalam beberapa kasus besar, khususnya di bawah pemerintahan Roh Moo-hyun, sehingga dikenal dengan istilah “the period of judicialization”. Dua kasus besar di antaranya terkait dengan proses pemakzulan presiden dan pemindahan ibukota Korea. Untuk kasus pertama, di tengah tekanan sosial dan politik yang tinggi, MK Korea memutuskan bahwa meskipun ucapan Presiden Roh untuk meminta dukungan dalam pemilu dinilai sebagai pelanggaran UU Pemilu, namun MK Korea secara bulat menilai hal tersebut bukanlah pelanggaran berat (grave violation) yang harus berujung pada pemakzulan. Sedangkan untuk perkara pemindahan ibukota, MK Korea membatalkan undang-undang tersebut dengan berpendapat bahwa secara “konstitusi adat” (customary constitution) ibukota Korea haruslah Seoul.

Dalam putusan lainnya, MK Korea memberikan definisi dari warga negara Korea dengan membatalkan undang-undang yang mengatur warga Korea di luar negeri. Di bidang ekonomi, MK Korea melakukan intervensi terhadap isu kontroversial mengenai undang-undang pajak. Selain itu, MK Korea juga seringkali membatalkan ketentuan di dalam undang-undang pemilu karena dinilai memberikan keuntungan bagi para petahana. Menurut Lin, terjadinya pergeseran ekuilibrium politik di Korea ini dapat dilihat dari dua perspektif, yaitu semakin hilangnya kewenangan diskresi eksekutif dan doktrin pertanyaan politik (political question).

Lebih lanjut, MK Korea juga memeriksa berbagai isu konstitusional mengenai apakah legislator harus mengikuti peraturan khusus ketika membentuk undang-undang, di mana hal tersebut pada umumnya dipandang sebagai domain lembaga legislatif untuk mengaturnya sendiri. Terakhir, Lin menilai bahwa mobilisasi hukum telah menyediakan momentum bagi akar rumput untuk menciptakan yudisialisasi politik di Korea. Kelompok-kelompok sosial progresif selalu memberikan tekanan tentang perlunya reformasi politik lanjutan. Praktik litigasi telah menjadi strategi utama mereka untuk melakukan perubahan politik dan sosial tersebut. Kehadiran MK Korea menjadi forum terbaik bagi kelompok tersebut untuk memperjuangkan agendanya dan melawan kebijakan yang tidak diinginkannya.

Kecepatan Transisi Konstitusional

Fragmentasi politik (political fragmentation) sangat berpengaruh bagi terjadinya yudisialisasi politik, namun menurut Lin hal tersebut tidak mengambarkan keseluruhan faktor penyebabnya. Dengan membandingkan pengadilan di Indonesia dan Korea melalui berbagai variabel, Lin menyimpulkan bahwa kecepatan transisi konstitusional turut berkontribusi pada lebih tingginya derajat yudisialisasi politik di suatu negara. MK Indonesia dibentuk dengan mengikuti pola MK Korea, di mana banyak sekali kesamaan dari fitur institusionalnya. Misalnya, jumlah hakim, mekanisme pemilihan, dan kewenangannya yang hampir serupa.

Dari sisi sistem ketatanegaraan, keduanya sama-sama memilih untuk mempertahankan konstitusinya pasca demokratisasi dengan melakukan amandemen, dibandingkan membentuk yang baru. Demokratisasi dapat terjadi karena adanya kerjasama dan negosiasi antara politisi rezim sebelumnya dengan kekuatan baru oposisi. Baik Indonesia maupun Korea juga menggunakan sistem presidensiil dan kekuatan politik nasionalnya terpecah hingga tak ada partai yang dominan. Lin berpendapat bahwa MK di kedua negara ini tidak banyak menerima pembalasan politik, meskipun kritik sering disampaikan oleh cabang kekuasaan lainnya kepada MK. Selain itu, kedua negara berada di wilayah Asia yang tidak memiliki pengadilan kawasan seperti di Eropa atau Amerika Latin.

Secara institusional, menurut Lin, yudisialisasi politik di Indonesia seharusnya lebih besar dibandingkan dengan di Korea. Sebab, MK Indonesia memiliki kewenangan untuk melakukan pengujian secara abstrak yang berbeda dengan lembaga mitranya di Korea. Namun demikian, MK Korea justru lebih intens dan komprehensif dalam mengintervensi kekuatan politik dibandingkan MK Indonesia. Dari semua kesamaan tersebut, Lin menjelaskan bahwa terdapat satu hal yang memengaruhi terjadinya yudisialisasi politik, yaitu kecepatan transisi konstitusional. Menurut Lin, kecepatan transisi konstitusional di Korea pada 1987 lebih cepat dibandingkan dengan di Indonesia. Sebab, Indonesia melakukan reformasi konstitusi dengan mengamandemen konstitusinya dalam satu rangkaian sebanyak empat kali secara berturut-turut dari 1999 s.d. 2002.

Pertanyaannya, bagaimana kecepatan transisi konstitusional dapat memengaruhi kedalaman dan keluasan ekspansi yudisial dan yudisialisasi politik? Lin menjelaskan bahwa karena reformasi konstitusi dalam transisi konstitusional yang cepat sering terkondensasi maka biasanya perubahannya lebih radikal daripada proses transisi konstitusional secara inkremental. Transisi konstitusional yang cepat, lanjut Lin, dapat membuat amandemen konstitusi lebih mirip dengan membentuk suatu konstitusi baru. Ruang lingkup perubahan konstitusi ini mewakili perpaduan dari nilai-nilai lama dengan nilai konstitusional yang baru. Artinya, amandemen konstitusi yang dibuat selama transisi konstitusional yang cepat akan lebih cenderung menghasilkan perubahan yang radikal.

Menurut Lin, transisi konstitusional yang cepat akan menciptakan ruang yang lebih bagi terjadinya ekspansi yudisial dan meningkatnya yudisialisasi politik. Para hakim dapat menyanggah kritik counter-majoritarian dan memberikan justifikasi atas intervensi pengadilan dalam politik nasional. Selain itu, kejelasan momentum konstitusional juga dapat meningkatkan kesadaran masyarakat mengenai hak asasi manusia dan prinsip negara hukum. Kesadaran ini dapat diterjemahkan menjadi dukungan yang beragam bagi pengadilan sehingga memberikan peluang untuk melangkah masuk ke dalam arena politik.

Kesimpulan

Pengadilan yang selama ini dianggap sebagai cabang kekuasaan paling lemah (the least dangerous branch), kini telah menjadi aktor politik yang kuat yang tidak mungkin lagi diabaikan oleh para politisi. Dengan menggunakan metode “most-similar-cases” antara Indonesia dan Korea, Chien-Chih Lin menyimpulkan bahwa selain faktor fragmentasi politik, kecepatan transisi konstitusional melahirkan yudisialisasi politik yang lebih cepat. Bagi Lin, hal ini dapat menjadi kemungkinan jawaban mengapa Mahkamah Konstitusi di negara-negara demokrasi baru ada yang memiliki peran lebih aktif di politik.

Namun demikian, Lin sendiri tidak ingin melebih-lebihkan hasil temuannya. Sebab, dengan sampel kajian yang kecil, yakni Indonesia dan Korea, masih belum jelas apakah kesimpulan sementara Lin ini dapat juga diterapkan di negara-negara lain. Oleh karena penelitian mengenai fenomena yudisialisasi politik masih sangat jarang maka artikel yang dibuat oleh Lin juga bermaksud untuk mendorong kajian dan penelitian lanjutan dalam menelusuri dan menjelaskan hubungan antara kecepatan transisi konstitusional dengan yudisialisasi politik. (*) 

* Pan Mohamad Faiz, Peneliti Mahkamah Konstitusi

*Majalah KONSTITUSI No. 127, Edisi September 2017, hlm. 74-77

Share this post